پویاروز – تهران-حقوقدان بینالملل با اشاره به اینکه ایران یک نگرانی واقعی و مستمر؛ نسبت به امنیت خود در این آبراه و همچنین خلیج فارس دارد و باید این نگرانی را درست روایت کرد؛ گفت: حق عبور در دریاها چه در زمان جنگ و چه در زمان صلح در چارچوب قواعد بینالمللی، اصولی نسبتاً ثابت دارد و نمیتوان بهسادگی این قواعد را تغییر داد و اگر قرار است رویکردی اتخاذ شود، باید بر مبنای قوانین موجود و با در نظر گرفتن فرآیند تدریجی اجماعسازی و توجه به پیامدهای بلندمدت آن صورت گیرد.
به گزارش خبرنگار سیاست خارجی ایرنا؛ «محسن عبداللهی» استاد دانشگاه و حقوقدان بینالملل در نشست «خلیج فارس و تنگه هرمز؛ از حماسه های دیروز و امروز تا راهبردهای فردا» به بررسی ابعاد جغرافیایی، نظام حقوقی تنگهها در زمان صلح و جنگ و چگونگی تدوین نظام جدید در تنگه هرمز و ظرفیت موجود برای این اتفاق پرداخت.
در زمان جنگ نیز کنوانسیونهای بینالمللی و ملاحظات حقوقی حاکم هستند
پیش از آغاز بحث باید بین مطلوب سخنران با آنچه حقوقی و قانونی است، تمایز قائل شد. فکتهای جغرافیایی اهمیت دارند، زیرا حقوق قابل اعمال را مشخص میکنند. تنگه هرمز بخشی از دریای آزاد در خلیج فارس را به بخش دیگری از دریای آزاد، یعنی دریای عرب و در نهایت اقیانوس، متصل نمیکند. بنابراین، این تنگه، تنگهای است که دو بخش از آبهای آزاد را به هم وصل میکند. از نظر کنوانسیونهای بینالمللی، این تنگه از جمله تنگههایی نیست که بتوان بهطور کامل حقوق قابل اعمال در دریای سرزمینی را بر آن اعمال کرد؛ در ادامه جزئیات بیشتری عرض میکنم.
این تنگه حدود ۱۶۷ کیلومتر طول دارد. در نقشهها مشخص است که باریکترین قسمت آن حدود ۲۱ مایل دریایی، یعنی تقریباً ۳۹ کیلومتر است؛ رقمی بسیار بزرگ که کنترل آن مستلزم تسلط هوایی است. بخشهای عریضتر آن تا حدود ۶۰ مایل دریایی میرسد. در قسمتهایی که دماغه تنگه قرار دارند، تقریباً در محدوده آبهای سرزمینی دو کشور ایران و عمان واقع میشوند، اما در ادامه، عرض تنگه از محدوده آبهای سرزمینی فراتر میرود. بنابراین، نمیتوان بهراحتی کل آن را در آبهای سرزمینی ایران دانست. تنها در باریکترین بخشها، ممکن است چهار تا پنج مایل دریایی در محدوده آبهای سرزمینی ایران قرار گیرد و باقی آن در آبهای فراتر از سرزمینی و عملاً در حکم آبهای آزاد محسوب میشود.
در آبهای آزاد، اصل بر آزادی عبور است که در ادامه به آن میپردازیم. بخش عمیق تنگه، در اختیار عمان بوده و بر این اساس مسیرهای کشتیرانی، بهگونهای است که شناورها از سمت ایران وارد میشوند، اما کشتیهای سنگین برای ایمنی بیشتر تمایل دارند از سمت عمان خارج شوند. نکتهای که بارها تأکید شده، این است که ایران گاه بهگونهای صحبت میکند که انگار عمان وجود ندارد، در حالی که این کشور همسایه خوب ماست و در این نظام حقوقی و مدیریتی نقش دارد و نمیتوان بهتنهایی نظام حقوقی تعریف یا اعمال کرد. همچنین این پرسش مطرح است که آیا در زمان جنگ میتوان هر اقدامی انجام داد؟ چنین نیست؛ حتی در زمان جنگ نیز کنوانسیونهای بینالمللی و ملاحظات حقوقی حاکم هستند.
نظام حقوقی در زمان صلح
محور دوم، نظام حقوقی در زمان صلح است. قدرتهای بزرگ همواره با مفهوم دریای سرزمینی چالش داشتهاند. همانطور که اشاره شد، از سه مایل دریایی که در قرن هجدهم توسط یک حقوقدان هلندی مطرح شد و به «قاعده تیررس توپ» معروف بود؛ اکثریت قریب به اتفاق تنگهها در این سه مایل در دریای سرزمینی قرار نمیگیرند و به همین دلیل این محدوده بهتدریج افزایش یافت. در آن زمان، بسیاری از کشورها این محدوده را نمیپذیرفتند. بعدها کشورهای ساحلی، از جمله ایران که در این زمینه پیشرو بود، محدوده ۱۲ مایل دریایی را مطرح کردند، اما قدرتهای بزرگ در برابر آن مقاومت میکردند.
اگر به کنوانسیون ۱۹۵۸ درباره دریای سرزمینی و منطقه مجاور توجه کنید، مشاهده میشود که پس از شناسایی حق «عبور بیضرر» در تنگهها، اعلام میکند که این حق غیرقابل تعلیق است. در ادامه، در کنوانسیونهای بعدی، یعنی ۱۹۸۲ مفهوم جدیدی وارد حقوق بینالملل شد که «عبور ترانزیتی» است. این مفهوم با عبور بیضرر شباهتهایی دارد، اما تفاوتهای مهمی نیز دارد.
در عبور ترانزیتی، اصل بر آزادی عبور در همه تنگهها اعم از تنگههایی است که در دریای سرزمینی باشد اما در ۲ مورد استثنایی محدودیتهایی اعمال میشود. باید بررسی کرد که آیا خلیج فارس و تنگه هرمز در این استثناها قرار میگیرند یا خیر. یکی از استثناها مربوط به جایی است که تنگه میان سرزمین اصلی یک کشور و جزیره آن قرار دارد؛ در این حالت، رژیم عبور بیضرر اعمال میشود نه عبور ترانزیتی. استثنای دیگر مربوط به تنگههای بنبست است که تنگه، دریای آزاد را به دریای سرزمینی یک یا چند کشور متصل میکند.
در مورد خلیج فارس، بیش از دریای سرزمینی داریم بنابراین هر دو استثنای کنواسیون ۱۹۸۲ شامل عبور بیضرر نمیشود بنابراین به این دلیل این ادبیات شکل گرفته است که در تنگه هرمز، اصل بر عبور ترانزیتی است، نه صرفاً عبور بیضرر. تفاوت این دو در این است که در عبور بیضرر، دولت ساحلی میتواند محدودیتهای بیشتری اعمال کند، در حالی که در عبور ترانزیتی، آزادی عبور گستردهتر است و محدودیتها بسیار کمتر است.
در عبور ترانزیتی، شناورهای زیردریایی میتوانند بدون بالا آمدن به سطح آب و بهصورت پنهان حرکت کنند، در حالی که در عبور بیضرر مکلف هستند به سطح آب بیایند و پرچم خود را افراشته کنند. در مورد عبور هواپیما و عبور بیضرر تابع کنوانسیون شیکاگو است؛ یعنی بخشی از حاکمیت ما محسوب میشود و بدون اجازه کشور زیرین، عبور هوایی مجاز نیست و تابع مقررات هوانوردی بینالمللی خواهد بود. بنابراین تفاوت وجود دارد.
اینکه چرا ایران به دنبال عبور بیضرر است، به این دلیل است که این نوع عبور اختیارات بیشتری برای دولت ساحلی ایجاد میکند. ایران هنگام امضای کنوانسیون حقوق دریاها ۱۹۸۲ اعلامیهای صادر کرد؛ چرا که امکان حق شرط وجود نداشت. یکی از دلایل اصلی این بود که این کنوانسیون دارای نظام حلوفصل اختلافات سختگیرانهای است و ممکن بود بلافاصله در معرض دعاوی از جمله با امارات سر جزایر قرار گیریم.
بنابراین، ایران با ارائه اعلامیههای تفسیری تلاش کرد دیدگاه خود را مبنی بر عدم اعمال عبور ترانزیتی در تنگه هرمز بیان کند. اما از نظر حقوقی این پرسش مطرح است که آیا عبور ترانزیتی، صرفنظر از کنوانسیون ۱۹۸۲، بهصورت عرفی درآمده است یا خیر. به نظر میرسد اگر دعوایی در دیوان بینالمللی دادگستری مطرح شود، احتمالاً اعلام خواهد شد که این نوع عبور به عرف بینالمللی تبدیل شده است. در این صورت، حتی اگر کشوری عضو کنوانسیون نباشد، ممکن است ملزم به رعایت آن باشد.
در اینجا بحث مهمی برای ایران و حقوقدانان مطرح میشود: آیا این قاعده عرفی در مورد ایران قابل استناد است؟ پاسخ به این مسئله به «اعتراض مستمر» بستگی دارد. حقوقدانان باید نشان دهند که ایران بهطور مداوم با این قاعده مخالفت کرده است. این موضوع بسیار اهمیت دارد و صرف بیان موضع کافی نیست؛ بلکه باید این اعتراضها بهصورت رسمی ثبت شده باشد، بهویژه از سوی نهادهایی مانند وزارت امور خارجه. اگر ایران بتواند این اعتراض مستمر را اثبات کند، ممکن است استدلال کند که این قاعده عرفی نسبت به آن قابل اعمال نیست، بهویژه با این استدلال که تنها در بخشهایی از تنگه، (دماغه) آن هم در نواحی خاص، امکان اعمال عبور بیضرر وجود دارد که تنها آن بخش در آبهای سرزمینی ایران است. نکته دوم اینکه کنوانسیون ۱۹۸۲ بهصراحت، در بند ۲ ماده ۴۵، اعلام میکند که حق عبور قابل تعلیق نیست.
شرایطی که جنگ بر حقوق بینالملل تحمیل میکند
در زمان جنگ، موضوع پیچیدهتر میشود. در این شرایط، حقوق بینالملل بشردوستانه اعمال میشود که یک رژیم خاص است. باید بررسی کرد که این حقوق چه مقرراتی برای مدیریت تنگهها تعیین میکند و اصل بر آزادی عبور کشتیهای بیطرف است اما این پرسش مطرح میشود که کشتیهایی که در خلیج فارس تردد دارند، آیا بیطرف محسوب میشوند یا خیر؟ دولت درگیر در جنگ میتواند بررسی کند که آیا این کشتیهای بهظاهر بیطرف، به افزایش توان رزمی دشمن موثر واقع شود؟ آیا حمل نفت یا گاز به این توان رزمی کمک میکند؟ پاسخ به این پرسش، هم برای ایران و هم برای کشورهای دیگر منفی است. البته، دولت مورد حمله واقع شده حق دارد عبور شناورهای دشمن، اعم از نظامی و تجاری را متوقف کند. یعنی ایران میتواند هر شناور آمریکایی و اسرائیلی را متوقف کند.
در عین حال، نباید تمرکز اصلی بر درآمدزایی باشد. اگر هزینههایی در حوزههایی مانند محیط زیست دریافت میشود، باید همانجا نیز هزینه شود؛ در غیر این صورت، توجیهپذیری آن با چالش مواجه خواهد شد.
برای مثال، میتوان شناورهای متعلق به دشمن را متوقف کرد، اما تفسیر اینکه چه چیزی «کمک به توان رزمی دشمن» محسوب میشود، محل بحث است. ممکن است این استدلال مطرح شود که انتقال نفت نیز در این چارچوب قرار میگیرد و بر همین اساس اقداماتی صورت گیرد. با این حال یک تفسیر موسع و یک تفسیر رایج در این زمینه وجود دارد. تفسیر موسع این است که ما اعلام کنیم با همه این ۵ کشور منطقه جز عمان در تخاصم هستیم و نفت را به عنوان افزایش توان رزمی آنها در نظر بگیریم و رویهای را که اکنون اعمال میشود را اعمال کنیم.
در جنگ تحمیلی هشتساله، کشورهایی را که به عراق کمک میکردند را متخاصم اعلام نکرد، هرچند از نظر حقوقی بینالملل کلاسیک برخی استدلالها میتوانست چنین امکانی را توجیه کند. در حال حاضر هم آیا از تخاصم با ۶ کشور منطقه که برادر هم میخوانیم سود میبرد؟ گرچه معتقدم این کشورها به دلیل اینکه پایگاه در اختیار آمریکا قرار دادند متخاصم قلمداد میکنند. تفسیر رایج هم توقف کشورها بر اساس جلوگیری از قاچاق جنگی است.
بایستههای روابط در منطقه خلیجفارس
درباره بایستهها باید نگاهی تاریخی نیز داشت. خلیج فارس، که همواره به این نام شناخته شده و تنگه هرمز، از دیرباز اهمیت راهبردی داشتهاند. حتی در دورههایی مانند اشغال جزایر توسط پرتغالیها، این منطقه کانون رقابتهای قدرتهای بزرگ بوده است. این نشان میدهد که مسئله امنیت و کنترل این منطقه، موضوعی جدید نیست، بلکه ریشهای تاریخی دارد و همواره در کانون تحولات ژئوپولیتیکی قرار داشته است.
ایران یک نگرانی واقعی و مستمر؛ بر این دو واژه تأکید میکنم «واقعی» و «مستمر» نسبت به امنیت خود در این آبها و همچنین در خلیج فارس دارد. از اینرو، به نظر من، گام نخست باید در حوزه روایتسازی انجام شود. اگر در این حوزه موفق باشیم، میتوانیم پیوست حقوقی و پیوست سیاسی آن را نیز دنبال کنیم. این یک واقعیت است که ما نگرانی واقعی و مستمر از این آبراه داریم؛ آبراهی که قرنها مورد استفاده قرار گرفته است. چرا نباید بتوانیم امنیت خود را در آن تأمین و تعریف کنیم؟
از اینجا به بعد، بحث جنبه تجویزی پیدا میکند؛ یعنی اینکه چگونه میتوان به این وضعیت موجود، جنبه حقانیت و مشروعیت قانونی بخشید. در این راستا، چند توصیه قابل طرح است که البته جدید نیست، اما با بیانی دیگر عرض میشود.
نخست اینکه عبور در دریا اصولاً رایگان است. هیچ کشوری نمیتواند این روایت را تثبیت کند که صرف عبور، مستلزم پرداخت هزینه است. این نکتهای است که گاه در برخی رسانهها مطرح میشود و موجب تضعیف روایت ما میگردد. چنین ادبیاتی، جنبه حقانیت موضع ما را تضعیف میکند. حتی اگر مثالهایی از رژیمهای خاص آورده شود، آن موارد مبتنی بر توافقهای مشخص و ارائه خدمات دریایی هستند. دریافت هزینه صرفاً برای عبور، بدون ارائه خدمت، قابل توجیه نیست و اینگونه روایتها به زیان ماست. امروز به این جمعبندی رسیدهام که جنگ، صرفاً در زمین و دریا جریان ندارد، بلکه «جنگ روایتها» ابعادی بسیار گسترده است و ترامپ در این زمینه با همه نامتناسبی خود پیروز این جنگ روایت است.
نکته بعدی این است که حق عبور چه در زمان جنگ و چه در زمان صلح در چارچوب قواعد بینالمللی، اصولی نسبتاً ثابت دارد. چه بر مبنای کنوانسیون ۱۹۵۸ و چه در چارچوب رویکردهای بعدی و داخلی نمیتوان بهسادگی این قواعد را تغییر داد. بنابراین، اگر قرار است رویکردی اتخاذ شود، باید بر مبنای قوانین موجود و با در نظر گرفتن فرآیند تدریجی اجماعسازی باشد. همچنین باید به پیامدهای بلندمدت توجه داشت؛ زیرا نمیتوان صرفاً با ایجاد یک وضعیت مقطعی، انتظار داشت که این وضعیت پایدار بماند.
ما آغازگر این وضعیت نبودیم اما نباید بهگونهای رفتار کنیم که اینطور القا شود که ایران در حال به خطر انداختن امنیت غذایی جهان است. این همان عرصه «روایت» است که نباید از آن غفلت کرد.
در این میان، میتوان دو رویکرد را مطرح کرد؛ رویکرد اقتصادی و رویکرد امنیتی. به نظر میرسد که رویکرد امنیتی، واقعیتر است؛ هرگونه اولویت دادن به رویکرد اقتصادی، ممکن است به تضعیف ملاحظات امنیتی منجر شود. به بیان دیگر، نباید امنیت را تابع منافع اقتصادی قرار داد؛ بلکه امنیت باید مبنا باشد و سایر ابعاد در چارچوب آن تعریف شوند.
در همین راستا، پیشنهادی که میتوان مطرح کرد، ایجاد یک نظام کنترلی مبتنی بر سازوکارهای فنی و حرفهای است. برای مثال، از طریق نظامهای راهنمایی دریایی (پیلوتاژ) و مدیریت ناوبری، میتوان نوعی نظارت و کنترل بر تردد شناورها اعمال کرد. هر کشتی برای عبور، به راهنمایی، ثبت اطلاعات و خدمات ناوبری نیاز دارد و از این مسیر میتوان هم امنیت را تأمین کرد و هم سازوکاری برای دریافت هزینه در قبال خدمات واقعی ارائه داد. در این حالت، دریافت هزینه نه بهعنوان «عوارض عبور»، بلکه در قالب «ارائه خدمات» قابل توجیه خواهد بود.
در عین حال، نباید تمرکز اصلی بر درآمدزایی باشد. ارقامی که گاه مطرح میشود، در مقایسه با ظرفیتهای اقتصادی کلان، چندان تعیینکننده نیست. افزون بر این، اگر هزینههایی در حوزههایی مانند محیط زیست دریافت میشود، باید همانجا نیز هزینه شود؛ در غیر این صورت، توجیهپذیری آن با چالش مواجه خواهد شد.
در نهایت، باید به نظام تفکیک ترافیک دریایی که هماکنون نیز وجود دارد توجه شود و هرگونه تغییر یا توسعه در این نظام، نیازمند هماهنگی و مشورت با نهادهای بینالمللی از جمله سازمان بینالمللی دریانوردی و عمان است. همکاری و تعامل در این چارچوب، میتواند به افزایش مشروعیت اقدامات و کارآمدی آنها کمک کند.
ما آغازگر این وضعیت نبودیم اما نباید بهگونهای رفتار کنیم که اینطور القا شود که ایران در حال به خطر انداختن امنیت غذایی جهان است. این همان عرصه «روایت» است که نباید از آن غفلت کرد. بهویژه باید توجه داشت که در شورای امنیت سازمان ملل متحد، در قطعنامهای مانند قطعنامه ۲۸۱۷ شورای امنیت، در بندهای پایانی بر آزادی عبور در تنگهها تأکید شده است. این نشان میدهد که جامعه بینالمللی نسبت به موضوع آزادی عبور حساس است و هرگونه اقدام باید با در نظر گرفتن این حساسیتها صورت گیرد.
در شرایط کنونی که در گمان و شوک هستیم تصویب قانون اشتباه است. قانون زمانی درست که رویهای جا افتاده باشد اما چنین قانونی در شرایط کنونی میتواند به ضرر ما باشد و بر همین مبنا میتوانند اتهاماتی را به ایران وارد کنند.
به گزارش ایرنا، نشست «خلیج فارس و تنگه هرمز؛ از حماسه های دیروز و امروز تا راهبردهای فردا» بعد از ظهر روز شنبه ۱۲ اردیبهشت با حضور «محمد کاظم سجادپور» استاد روابط بینالملل، «عباس ملکی» استاد دانشگاه شریف، ، «جلال دهقانی فیروزآبادی» دبیر شورای راهبردی روابط خارجی، «کوروش احمدی» دیپلمات پیشین، «مهدی آهویی» استاد روابط بینالملل، «حسین علایی» فرمانده پیشین سپاه، «مجید تفرشی» پژوهشگر روابط بینالملل به میزبانی خانه اندیشمندان علوم انسانی در اندیشگاه فرهنگی سازمان اسناد و کتابخانه ملی ایران، برگزار شد.
